Την μεθόδευση της ελληνικής κυβέρνησης να μη δημιουργηθεί ουσιαστική δυνατότητα για διεκδίκηση λογοδοσίας σχετικά με την ευρωπαϊκή χρηματοδότηση επιχειρησιακών δράσεων στα σύνορα, όσον αφορά τις μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές, αναδεικνύει η περίπτωση πλημμελούς εφαρμογής ενός ευρωπαϊκού κανονισμού, που εκκρεμεί εδώ και δύο χρόνια.

Ταυτόχρονα, η εξέλιξη της υπόθεσης υπογραμμίζει τις σοβαρές αστοχίες οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στην Ελλάδα, μεταξύ των οποίων και ορισμένες από τις πλέον έμπειρες σε ζητήματα νομικής ανάλυσης στο πεδίο του προσφυγικού, στο να οργανώσουν μια αποτελεσματική στρατηγική πίεσης των αρχών.

Η Επιτροπή Παρακολούθησης Προγραμμάτων

Η ιστορία αφορά την Επιτροπή Παρακολούθησης Προγραμμάτων του Τομέα Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, η δημιουργία της οποίας προβλέπεται σε κανονισμό (Common Provisions Regulation – CPR) της Κομισιόν από τον Ιούνιο του 2021.

Η Επιτροπή Παρακολούθησης επιβλέπει την εφαρμογή των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα τρία ταμεία των Εσωτερικών Υποθέσεων για την περίοδο 2021-2027:

  • Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (AMIF – Asylum Migration and Integration Fund)
  • Μέσο Χρηματοδοτικής Στήριξης για τη Διαχείριση των Συνόρων και την Πολιτική Θεωρήσεων (IBMV – Instrument for Financial Support for Border Management and Visa Policy)
  • Ευρωπαϊκό Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας (ISF – Internal Security Fund)

Ειδικά το IBMV χρηματοδοτεί και δράσεις που έχουν άμεσο αποτέλεσμα την επιπλέον ενίσχυση της ικανότητας των αρχών να επιτηρούν τα σύνορα με σύγχρονα μέσα όπως βιομετρικές και ψηφιακές τεχνολογίες, drones, και σκάφη του Λιμενικού, εντείνοντας την δυνατότητα αποτροπής των μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών κάθε κράτους-μέλους.

Μια από τις δράσεις για την ενίσχυση φύλαξης των συνόρων που χρηματοδοτούνται από το IBMV (2021-2027.

Η Επιτροπή Παρακολούθησης θα κρίνει αν χρήματα από τα ταμεία χρησιμοποιήθηκαν και σε δράσεις από τις οποίες προέκυψαν παραβιάσεις δικαιωμάτων. Αν από τα στοιχεία που αξιολογεί η Επιτροπή προκύψει κάτι τέτοιο, τότε σύμφωνα με τον κανονισμό η Κομισιόν πρέπει να διακόψει την χρηματοδότηση των προγραμμάτων ή να αρνηθεί να αναπληρώσει εθνικούς πόρους που έχουν δαπανηθεί γι’ αυτά.

Η αμεσότητα της διαδικασίας, όπως και η συμπερίληψη στη σύνθεση της Επιτροπής εκπροσώπων από τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών με δικαίωμα ψήφου, δημιουργούν στα χαρτιά μια πρωτοφανή δυνατότητα παρέμβασης της κοινωνίας των πολιτών στον πυρήνα της διαμόρφωσης πολιτικής, εκεί δηλαδή που κρίνεται πώς ξοδεύεται το χρήμα που διαμορφώνει το απαράτους ελέγχου και βίας των εξωτερικών ευρωπαϊκών συνόρων.

Σύμφωνα με τον κανονισμό, κάθε κράτος-μέλος έχει αρμοδιότητα να καθορίσει τη σύνθεση της Επιτροπής Παρακολούθησης. Οφείλει ωστόσο να διασφαλίζει την ισορροπημένη εκπροσώπηση των αρμόδιων αρχών, των ενδιάμεσων φορέων και των εκπροσώπων των εταίρων (μεταξύ των οποίων και οργανώσεις από την κοινωνία των πολιτών).

Η ιδιότητα μέλους της Επιτροπής ορίζεται από το αντίστοιχο υπουργείο του κράτους-μέλους που διαχειρίζεται τα εθνικά προγράμματα των Ταμείων Εσωτερικών Υποθέσεων. Η Κομισιόν συμμετέχει στην Επιτροπή Παρακολούθησης με εποπτική και συμβουλευτική ιδιότητα.

Επίσης, κάθε Επιτροπή Παρακολούθησης εγκρίνει τον εσωτερικό της κανονισμό, ο οποίος θα πρέπει να δημοσιεύεται στον ιστότοπο τού αντίστοιχου εθνικού προγράμματος. Ο εσωτερικός κανονισμός πρέπει να προβλέπει πώς θα μπορέσουν να φτάσουν στην Επιτροπή Παρακολούθησης στοιχεία σχετικά με περιπτώσεις παραβιάσεων δικαιωμάτων στα πλαίσια δράσεων που χρηματοδοτούνται από τα ταμεία.

Πώς όμως εφάρμοσε το υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου τον νόμο; Πώς διεκδικούν τη συμμετοχή τους οι εκπρόσωποι της ελληνικής κοινωνίας των πολιτών; Και τι λέει η Κομισιόν;

Προσοχή στο κενό μεταξύ θεωρίας και πράξης

Τέλη του 2022, το υπουργείο ενημερώνει την Κομισιόν με επιστολή ότι έχει προβεί εγκαίρως στη δημιουργία της Επιτροπής Παρακολούθησης. Από την αλληλογραφία του με την Κομισιόν, ωστόσο, αποτυπώνεται πως το υπουργείο ερμηνεύει τη συμμετοχή εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών εντελώς περιοριστικά. 

Η Κομισιόν επισημαίνει ότι «οι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών πρέπει να είναι πλήρη μέλη της Επιτροπής».

Συγκεκριμένα στην απάντησή της, τον Δεκέμβριο του 2022, η Κομισιόν χαιρετίζει την έγκαιρη σύσταση της Επιτροπής Παρακολούθησης. Παρατηρεί όμως ότι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών, αλλά και άλλοι εταίροι, όπως τοπικές αρχές, «δεν έχουν δικαίωμα ψήφου και μπορούν να προσκληθούν μόνο ανάλογα με την ημερήσια διάταξη και μετά από απόφαση του προέδρου της επιτροπής». 

Η Κομισιόν υπενθυμίζει τις σχετικές διατάξεις, σύμφωνα με τις οποίες «οι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών πρέπει να είναι πλήρη μέλη της επιτροπής (με δικαίωμα ψήφου) και να εκπροσωπούνται με ισορροπημένο τρόπο σε σύγκριση με άλλα μέλη».

Ενώ η Επιτροπή λειτουργεί ως έχει, η εκκρεμότητα σε σχέση με την συμμετοχή, με ισορροπημένο τρόπο, εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών παραμένει χωρίς περαιτέρω ουσιαστική εξέλιξη ως τον Νοέμβριο του 2023. 

Μέχρι και τότε, το θέμα προκαλεί στο ελάχιστο, εάν όχι καθόλου, το ενδιαφέρον των ίδιων των οργανώσεων, οι οποίες είτε αγνοούν το ζήτημα είτε δεν το αξιολογούν ως ιδιαίτερα σημαντικό. 

Όπως προκύπτει από αδημοσίευτα έγγραφα στα οποία απέκτησε πρόσβαση το Solomon, το ζήτημα της πλημμελούς εφαρμογής του νόμου παραμένει ενεργό στο διάλογο μεταξύ υπουργείου και Κομισιόν, μέχρι που στις 2 Νοεμβρίου 2023 δημοσιεύεται Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ-6295) που προβλέπει ότι: 

«Όταν στην Επιτροπή Παρακολούθησης συζητούνται θέματα που αφορούν το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης, στη συνεδρίαση συμμετέχουν με δικαίωμα ψήφου τέσσερις εκπρόσωποι φορέων της κοινωνίας των πολιτών».

Οι τέσσερις εκπρόσωποι προβλέπεται οτι θα προέλθουν από μυστική ψηφοφορία μεταξύ των μελών του Μητρώου Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ) του υπουργείου Μετανάστευσης.

Στα μέσα Νοεμβρίου 2023, το υπουργείο ζητά από τις 79 εγγεγραμμένες οργανώσεις να ορίσουν εκπροσώπους, εντός επτά ημερών, οι οποίοι θα μπορούν να θέσουν υποψηφιότητα και να ψηφίσουν στη μυστική ψηφοφορία. 

Στις 30 του μήνα ορίζεται η εφορευτική επιτροπή. Στις 21 Δεκεμβρίου, ο πρόεδρος της Επιτροπή Παρακολούθησης και γενικός γραμματέας Μεταναστευτικής Πολιτικής, Πάτροκλος Γεωργιάδης, καλεί τους εκπροσώπους των οργανώσεων που εξέφρασαν ενδιαφέρον να θέσουν υποψηφιότητα για τις εκλογές που θα διεξαχθούν στις 12 Ιανουαρίου 2024.

Μικρή ανταπόκριση από τις οργανώσεις

Ο αριθμός εκλεκτόρων που αναφέρεται στην επιστολή είναι 29. Πενήντα οργανώσεις από το Μητρώο δεν ανταποκρίθηκαν. 

Κάποιες από αυτές είναι ανενεργές. Ωστόσο μεταξύ τους είναι μερικές από τις πλέον έμπειρες σε ζητήματα νομικής ανάλυσης αλλά και διεκδίκηση λογοδοσίας από τις αρχές σχετικά με τις παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων που καταγράφονται στα ελληνικά (και εξωτερικά ευρωπαϊκά) σύνορα.

Στη ψηφοφορία συμμετέχουν τελικά 22 οργανώσεις. Ως εκπρόσωποι για το 2024, μετά το οποίο η διαδικασία θα επαναληφθεί, προκύπτουν στελέχη των οργανώσεων Ηλιαχτίδα, Γιατροί του Κόσμου, Άρσις, και International Center for Sustainable Development. 

Όπως λέει στο Solomon στέλεχος οργάνωσης που «έχασε» το θέμα, ο αριθμός των ενδιαφερόμενων για τη διαδικασία αναδεικνύει με σαφήνεια μια «μεγάλη αστοχία» από πλευράς οργανώσεων, προϊόν ουσιαστικά άγνοιας τόσο του νομικού πλαισίου, όσο και της ευκαιρίας για ουσιαστική παρέμβαση για πίεση που δημιουργεί ο νόμος κρίνοντας από το λεκτικό και την ουσία του κανονισμού. 

Κατά τη διάρκεια του ρεπορτάζ του Solomon, ήταν σαφές ότι στην πλειοψηφία τους ακόμα και καταρτισμένοι νομικοί που ασχολούνται πολλά χρόνια με ζητήματα λογοδοσίας των αρχών στο πλαίσιο του προσφυγικού δεν είχαν πλήρη, ή και όποια εικόνα, του ζητήματος.

Στην πλειοψηφία τους αγνοούσαν επίσης ότι έχει γίνει ψηφοφορία και έχουν οριστεί και εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών, όπως επίσης και με ποιον τρόπο θα μπορούσαν να προσκομίσουν στοιχεία για παραβιάσεις δικαιωμάτων σε προγράμματα που χρηματοδοτούν τα ευρωπαϊκά ταμεία.

Ελεγχόμενη εκ των προτέρων η διαδικασία

Πόσο διαφορετικά θα ήταν τα πράγματα, ωστόσο, αν δεν υπήρχε η αστοχία αυτή; 

Ίσως εν μέρει, αλλά μάλλον όχι ιδιαίτερα. Γιατί το υπουργείο Μετανάστευσης έχει φροντίσει, μέχρι στιγμής, να εφαρμόζει το νόμο έτσι ώστε η διαδικασία λογοδοσίας που θα μπορούσε να προκύψει μέσα από την Επιτροπή Παρακολούθησης να είναι εν πολλοίς ελεγχόμενη. 

Ενώ προβλέπεται η ισορροπημένη εκπροσώπηση στην Επιτροπή, η κοινωνία των πολιτών εκπροσωπείται από στελέχη 4 οργανώσεων, ενώ η πλειοψηφία προέρχεται από υπουργεία και κρατικές υπηρεσίες.

Πρώτον, όσον αφορά την «ισορροπημένη εκπροσώπηση», η απαρίθμηση των μελών της Επιτροπής στο ΦΕΚ δεν αφήνει καμία αμφιβολία για τις προθέσεις των αρχών. Μέλη της Επιτροπής είναι δεκάδες γενικοί γραμματείς υπουργείων και άλλοι κρατικοί αξιωματούχοι, όπως και εκπρόσωποι ελεγκτικών θεσμών που έχει ορίσει το υπουργείο και η κυβέρνηση, για την ανεξαρτησία των οποίων έχουν προκύψει ενστάσεις.

Εκπροσωπούνται επίσης ανεξάρτητες αρχές και θεσμοί, αλλά η πλειοψηφία είναι σαφώς συνδεδεμένη, άμεσα η έμμεσα, με την εκτελεστική εξουσία. Από τα 36 μέλη με δικαίωμα ψήφου που συμμετείχαν στη τελευταία συνάντηση της Επιτροπής Παρακολούθησης τον περασμένο μήνα, τρία προέρχονταν από διεθνείς οργανισμούς, τέσσερα από την κοινωνία των πολιτών, και ένα από ανεξάρτητη Αρχή.

Ένα δεύτερο επίπεδο αφορά τη δυνατότητα προσκόμισης στοιχείων που να αφορούν σε παραβιάσεις. Ο κανονισμός λειτουργίας προβλέπει ότι την Επιτροπή θα ενημερώνουν τακτικά ο Υπεύθυνος Προστασίας Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου και η Ειδική Επιτροπή για τη Συμμόρφωση με τα Θεμελιώδη Δικαιώματα. 

Πρόκειται για όργανα που έχει θεσπίσει το ίδιο το υπουργείο και για την ανεξαρτησία τους έχουν επίσης εκφραστεί αμφιβολίες. 

Καταγγελίες για τα έργα που χρηματοδοτούνται από τα ταμεία μπορούν να υποβάλλονται στην Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ). Σημειώνεται πως, το 2022, η ΕΑΔ κοινοποίησε πόρισμα σύμφωνα με το οποίο δεν προέκυψαν στοιχεία ότι οι ελληνικές αρχές προβαίνουν σε επαναπροωθήσεις αιτούντων άσυλο, για την μεθοδολογία και αξιοπιστία του οποίου είχαν σημειωθεί έντονες επιφυλάξεις.

Ακόμα ένα πρόγραμμα που χρηματοδοτείται από το IBMV (2021-2027).

Ο νομικός σύμβουλος της οργάνωσης Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο (RSA), Μίνως Μουζουράκης, είπε στο Solomon ότι το υφιστάμενο πλαίσιο είναι ανεπαρκές.

«Η προστασία των προσφύγων και μεταναστών από παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων τους ανατίθεται σε ένα δαιδαλώδες πλέγμα διοικητικών αρχών, χωρίς εχέγγυα αποτελεσματικότητας και ανεξαρτησίας, με χαρακτηριστικά συχνά αέναου φαύλου κύκλου», είπε.

«Μηχανισμοί όπως ο Υπεύθυνος Θεμελιωδών Δικαιωμάτων εξαντλούνται στη διαβίβαση καταγγελιών, συχνά στις ίδιες καταγγελλόμενες αρχές», συμπλήρωσε ο Μουζουράκης.

Ακόμη σημαντικότερη είναι η λεπτομέρεια ότι η εμπλοκή των οργανώσεων θα αφορά στα προγράμματα του ταμείου AMIF. Συνεπώς, εξαιρεί τα άλλα δύο ταμεία, το ISF και το IBMV.

Πολύ απλά, οι οργανώσεις αποκτούν πρόσβαση στη διαδικασία αξιολόγησης και δικαίωμα γνωμοδότησης για ορισμένα χρηματοδοτικά προγράμματα μεν. Αλλά όχι για εκείνα που συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ και αφορούν στις επιχειρήσεις στα σύνορα, όπου και σημειώνεται ο κύριος όγκος παραβιάσεων ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Σε προηγούμενο ρεπορτάζ του, το Solomon έχει αναλύσει διεξοδικά το σύνολο των προγραμμάτων που προβλέπει το Ευρωπαϊκό ταμείο για τα σύνορα IBMV. Το ύψος των πόρων από τον τρέχων προϋπολογισμό της ΕΕ, για τα έτη 2021-2027, ξεπερνάει τα 819 εκατ. ευρώ. 

Πρόκειται ουσιαστικά για πόρους που προορίζονται να στηρίξουν την περαιτέρω στρατιωτικοποίηση των συνοριακών ελέγχων, αγνοώντας πλήρως το πλήθος καταγγελιών για κατάχρηση των μέσων που για χρόνια αγοράζονται και καθίστανται επιχειρησιακά έτοιμα μέσω των ευρωπαϊκών ταμείων.

Το Solomon ρώτησε την Κομισιόν εάν αυτή η ρύθμιση-ερμηνεία του κανονισμού είναι συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο. Αξιωματούχος απάντησε ότι η Κομισιόν «παρακολουθεί συνεχώς την κατάσταση και έχει καλέσει τις ελληνικές αρχές να διασφαλίσουν τη συμμόρφωση με τις σχετικές νομικές απαιτήσεις και για τις επιτροπές παρακολούθησης BMVI και ISF».

Σύμφωνα με τον ίδιο αξιωματούχο, η ανάγκη η Ελλάδα να συμμορφωθεί με τις ενωσιακές απαιτήσεις «τέθηκε επίσης στο πλαίσιο της τελευταίας επιτροπής παρακολούθησης που πραγματοποιήθηκε στις 27 Ιουνίου 2024», κατά τη διάρκεια συνάντησης στο ξενοδοχείο Grand Hayyat.

Σύμφωνα με τα πρακτικά της συνάντησης, η εκπρόσωπος της Κομισιόν Katerina Wolfova συνεχάρη τις ελληνικές Αρχές για τη συμπερίληψη εταίρων με δικαίωμα ψήφου στην επιτροπή παρακολούθησης του ΤΑΜΕ (AMIF) και «ενθάρρυνε τις αρχές να εξετάσουν παρόμοιες ρυθμίσεις για τις επιτροπές παρακολούθησης του  ΜΔΣΘ (IBMV) και του ΤΕΑ (ISF)». 

Η εκπρόσωπος της Κομισιόν αναφέρθηκε σε περιστατικά που εγείρουν ανησυχίες για παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Επίσης η κ. Wolfova αναφέρθηκε στα περιστατικά που εγείρουν σοβαρές ανησυχίες σχετικά με τη συμμόρφωση των δράσεων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, και επανέλαβε ότι η Κομισιόν «αναμένει ότι ο μηχανισμός παρακολούθησης που εφαρμόζεται στην Ελλάδα μπορεί να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά την κατάσταση».

Το Solomon ρώτησε το υπουργείο Μετανάστευσης γιατί με την Υπουργική Απόφαση του Νοεμβρίου του 2023 δεν άλλαξε η σύνθεση όσον αφορά και τις Επιτροπές Παρακολούθησης των ταμείων BMVI και ISF. Απεύθυνε επίσης ερώτημα για το πότε σχεδιάζεται να ανταποκριθεί το υπουργείο στη νομική εκκρεμότητα που αναδεικνύει η Κομισιόν.

Το υπουργείο Μετανάστευσης δεν αποκρίθηκε στα ερωτήματά μας.