Κυκλάδες: Η ώρα της αλήθειας για τη φέρουσα ικανότητα των νησιών (ΕΙΚΟΝΕΣ)

 

 

 

Γιάννης Παλαιολόγος

 

Η κυβέρνηση ετοιμάζεται να δώσει σάρκα και οστά σε μία έννοια ζωτική για τη βιώσιμη τουριστική ανάπτυξη. Οι ειδικοί όμως ανησυχούν για τις καθυστερήσεις στη δημοσίευση του προεδρικού διατάγματος που θα ορίζει τη μεθοδολογία εκτίμησής της.

Πώς λαμβάνεται η απόφαση για το αν ένα νησί αντέχει νέες τουριστικές επενδύσεις; Με το κύμα υπερ-τουρισμού και έκρηξης του real estate στους πιο δημοφιλείς προορισμούς, ειδικά μετά την υποχώρηση της πανδημίας, η έννοια της Φέρουσας Ικανότητας –των ορίων των δυνατοτήτων ενός τόπου να υποδεχθεί επισκέπτες πέρα από τον μόνιμο πληθυσμό του– έχει εισαχθεί στο δημόσιο διάλογο και έχει γίνει αντικείμενο νομοθετικών παρεμβάσεων.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας, με δύο αποφάσεις του, το 2021 και το 2022, ακύρωσε προεδρικό διάταγμα στρατηγικής επένδυσης στη Μύκονο καθώς και το γενικό πολεοδομικό σχέδιο της Πάρου, που προέβλεπε νέες επεκτάσεις οικισμών, εξαιτίας απουσίας τεκμηρίωσης ότι τα δύο έργα συμμορφώνονταν με τη Φέρουσα Ικανότητα των δύο νησιών.

To 2021 το ΣτΕ ακύρωσε το Προεδρικό Διάταγμα της επένδυσης Project Blue, προϋπολογισμού €60.000.000, από τις Grivalia Hospitality και Frontisa Management σε 92,5 στρέμματα στα Φερά Γκρεμνά-Βατούδια στην Άνω Μερά της Μυκόνου για λόγους που συνδέονταν με την απουσία τεκμηρίωσης ότι συμμορφωνόταν με τη Φέρουσα Ικανότητα του νησιού.

Η θέση του προταθέντος ΕΣΧΑΣΕ, στα Φερά Γκρεμνά-Βατούδια στην Άνω Μερά της Μυκόνου.

Ωστόσο η έννοια της ΦΙ, παρότι εμφανίζεται σε νομοθετικές παρεμβάσεις, δεν έχει οριστεί με επαρκή σαφήνεια ώστε να αποτελέσει όπλο για μία βιώσιμη τουριστική πολιτική. Ο νόμος δεν ορίζει συγκεκριμένο τρόπο με τον οποίον πρέπει να υπολογίζεται· αντιθέτως, επαφίεται στην κρίση κάθε φορέα (ή επενδυτή) να την υπολογίσει με τα δικά του κριτήρια. Έτσι, κάποιοι υποψήφιοι φορείς στρατηγικών τουριστικών επενδύσεων περιλαμβάνουν στις προτάσεις τους δικές τους μελέτες ΦΙ, ή μελέτες ΦΙ που οι ίδιοι ανέθεσαν σε μελετητικά γραφεία.

Μιλώντας σε ημερίδα της Ελληνικής Εταιρείας Περιβάλλοντος και Πολιτισμού (ΕΛΛΕΤ) στις 27 Φεβρουαρίου, ο γ.γ. Χωρικού Σχεδιασμού και Αστικού Περιβάλλοντος του υπουργείου Περιβάλλοντος Ευθύμης Μπακογιάννης χαρακτήρισε τη ΦΙ «εργαλείο για την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ ανάπτυξης και προστασίας του φυσικού και του ανθρωπογενούς περιβάλλοντος». Σχετικές μελέτες θα ενσωματωθούν στον υπό εξέλιξη πολεοδομικό σχεδιασμό με την εκπόνηση Ειδικών και Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΕΠΣ και ΤΠΣ), ανέφερε ο Μπακογιάννης. Η ΦΙ είναι «κάτι καινούργιο στο ελληνικό Δίκαιο», παραδέχθηκε ο γ.γ., που συνεπάγεται ότι οι σχετικές κατευθύνσεις και προδιαγραφές προς τους μελετητές «χρήζουν διερεύνησης και αξιολόγησης».

Ανάγκη ενσωμάτωσης

Η ενσωμάτωση της ΦΙ, με συγκεκριμένη μεθοδολογία υπολογισμού, στις μελέτες για τα ΕΠΣ και τα ΤΠΣ (Ειδικά και Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια) επείγει πλέον. Χρηματοδοτούμενες με €401,05 εκατ. από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (πρόγραμμα «Κωνσταντίνος Δοξιάδης»), οι μελέτες αυτές πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί έως το τέλος του 2025.

Στο ΥΠΕΝ έχει γίνει κατανοητό ότι είναι άμεσα αναγκαίος ο καθορισμός μιας ενιαίας μεθοδολογικής προσέγγισης για την εκτίμηση της ΦΙ η οποία μάλιστα θα στηρίζεται σε υφιστάμενα νομοθετικά κείμενα. Ήδη το υπουργείο, με το σχέδιο της αναθεώρησης της Υπουργικής Απόφασης για τα πολεοδομικά σταθερότυπα (η προηγούμενη ήταν του 2004), έχει δώσει συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές.

Συγκεκριμένα, στο άρθρο 4 περί ποιοτικών κατευθύνσεων για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, όπου σημειώνεται ότι τα ΕΠΣ και τα ΤΠΣ θα πρέπει να συνοδεύονται από ειδικές Εκθέσεις Εκτίμησης Φέρουσας Ικανότητας (ΕκΕΦΙ), διευκρινίζεται ότι οι εκθέσεις αυτές συνιστούν «σύνολα κειμένων, πινάκων και σχεδίων» που αποτυπώνουν «τα υφιστάμενα πολεοδομικά, περιβαλλοντικά, κοινωνικοοικονομικά, και λοιπά χωρικά χαρακτηριστικά για καθένα από τα μελετώμενα Χωρικά Συστήματα», εκτιμήσεις για το πώς αυτά θα εξελιχθούν και αναλυτικές τιμές των πολεοδομικών δεικτών.

Από ψηλά, στη Μύκονο σχεδόν δεν διακρίνονται πλέον οι ξεχωριστοί οικισμοί, εξαιτίας της πυκνής δόμησης σε όλο το νησί. [theacevip.com]

Στο ίδιο άρθρο υπάρχουν αναλυτικές τεχνικές οδηγίες για τη σύνταξη των ΕκΕΦΙ. Σε αυτές περιλαμβάνονται η καταγραφή του πληθυσμού, υποδομών, περιβαλλοντικών στοιχείων, πολεοδομικών χαρακτηριστικών, θεσμικών δεδομένων του χώρου, εγκεκριμένων και ισχυόντων χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, του καθεστώτος περιβαλλοντικής, πολιτιστικής και λοιπής προστασίας, των δεδομένων χωρικού σχεδιασμού, έκθεση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων της ευρύτερης περιοχής (η ευκολία προσβασιμότητας, οι διαθέσιμοι φυσικοί και ανθρώπινοι πόροι, το τοπίο ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους), τα οικονομικά στοιχεία για το επίπεδο ανάπτυξης της περιοχής και τη γη υψηλής παραγωγικότητας εντός των ορίων της κ.ο.κ. (Ειδικοί πάντως σημειώνουν ότι βασικό πρόβλημα είναι η απουσία ενιαίων, επίσημων δεδομένων για πολλές από αυτές τις κατηγορίες).

Περιλαμβάνεται επίσης η διατύπωση σεναρίου Βιώσιμων Προγραμματικών Μεγεθών (ΒΠΜ) για τη μελλοντική εξέλιξη της περιοχής με τήρηση των περιβαλλοντικών και κοινωνικο-οικονομικών ορίων αντοχής. Το σενάριο αυτό αναφέρεται, μεταξύ άλλων, στις «οικονομικές δραστηριότητες, τον μόνιμο πληθυσμό, τον πληθυσμό αιχμής των επισκεπτών, το είδος και τη δυναμικότητα των τουριστικών, τεχνικών, και κοινωνικών υποδομών, το εύρος της οικοδομικής ανάπτυξης με χωρική εξειδίκευση, καθώς επίσης και τις παραμέτρους βιωσιμότητας του τουριστικού προϊόντος, της ανθεκτικότητας, της ασφάλειας κατοίκων και επισκεπτών έναντι πιθανών κινδύνων, και της πολιτικής προστασίας».

Η νομοθετική βάση των διατάξεων αυτών είναι το άρθρο 64 του νόμου 4964/2022: «Ως Φέρουσα Ικανότητα (ΦΙ) ενός χωρικού συστήματος, νοούνται τα μέγιστα ανεκτά όρια επιβαρύνσεων ή και μεταβολών των συνθηκών που επικρατούν σε αυτό, πέραν των οποίων παύει να υπάρχει ισορροπία ανάμεσα στο φυσικό περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνία που διαβιεί σε αυτό, με αποτέλεσμα να προκαλούνται υπέρμετρες ή μη αναστρέψιμες φθορές στο φυσικό περιβάλλον και να ασκούνται αρνητικές πιέσεις στο ανθρωπογενές περιβάλλον και στην κοινωνία».

Κάποια χωριά της Πάρου, όπως η Νάουσσα, είναι πλέον απλησίαστα σε περιόδους υψηλής τουριστικής κίνησης, λόγω κόσμου. [Greece Travel Secrets]

Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου αναφέρει: «Με προεδρικό διάταγμα, κατόπιν πρότασης του υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, προσδιορίζονται η μεθοδολογία για την εκτίμηση της ΦΙ της παρ. 1, οι βασικές παράμετροι που την καθορίζουν ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του εξεταζόμενου κάθε φορά χωρικού συστήματος και τα ανεκτά όρια των δεικτών στόχων των βασικών παραμέτρων της βιώσιμης ανάπτυξής του».

Η έννοια της Φέρουσας Ικανότητας εμφανίζεται εξάλλου, ολοένα και πιο συχνά, σε νομοθετικές παρεμβάσεις τα τελευταία χρόνια. Ο νόμος 4582/2018 στο άρθρο 2 ορίζει τη ΦΙ του τουρισμού ως τον μέγιστο δυνατό αριθμό τουριστών-επισκεπτών «που μπορεί να φιλοξενήσει ένας τουριστικός προορισμός με τις εκάστοτε υφιστάμενες τουριστικές εγκαταστάσεις και υποδομές του, χωρίς να προκαλείται καταστροφή του φυσικού ή δομημένου περιβάλλοντος και υποβάθμιση της ποιότητας των παρεχόμενων τουριστικών υπηρεσιών, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την ικανοποίηση της τοπικής κοινωνίας και των επισκεπτών τουριστών». Η ΦΙ είναι παρούσα και στον νόμο 4819/2021 (άρθρο 119), όπου η αξιολόγησή της αποτελεί βασική προτεραιότητα για τη χωροθέτηση Ζώνης Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης.

Καθυστερήσεις και κριτική

Πάντως, σύμφωνα με πληροφορίες των «Βιώσιμων Κυκλάδων», το σχέδιο προεδρικού διατάγματος για τη μεθοδολογία καθορισμού της ΦΙ είναι ήδη έτοιμο από το περασμένο καλοκαίρι και δεν έχει ακόμα δημοσιοποιηθεί – άγνωστο για ποιο λόγο.

Ο Γιώργος Δελλής, καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή Αθηνών, που αυτόν τον καιρό ετοιμάζει βιβλίο για τα ζητήματα αυτά, σχολιάζει: «Κρατάω μικρό καλάθι σχετικά με τις προοπτικές του εγχειρήματος. Φοβάμαι πως προτεραιότητα του υπουργείου είναι να παρακάμψει τις αντιρρήσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας παρά να δώσει πραγματικά δόντια στην έννοια της Φέρουσας Ικανότητας. Θα είναι κρίμα αν επιβεβαιωθεί κάτι τέτοιο διότι τελικά δεν θα περπατήσει. Ελπίζω πως το σχέδιο που εκπονεί το υπουργείο να τεθεί σε ευρεία διαβούλευση και να κληθεί ευθέως το ΣτΕ να λάβει θέση».

Από την πλευρά της, η αρχιτέκτων-πολεοδόμος Μάρω Ευαγγελίδου, αντιδήμαρχος Αστικής Αναζωογόνησης και Ανθεκτικότητας του Δήμου Αθηναίων και πρώην πρόεδρος του Συμβουλίου Θεσμικού Πλαισίου της ΕΛΛΕΤ, σημειώνει ότι «οι δείκτες [υπολογισμού] είναι ένα μόνο μέρος της ΦΙ. Δείχνουν τι απαιτείται σε επίπεδο υποδομών για να καλυφθεί η ζήτηση. Το άλλο μέρος, εξίσου σημαντικό, είναι οι πολιτικές αποτροπής της ζήτησης, είτε με απευθείας απαγορεύσεις, είτε με ανώτατα όρια, τιμολογιακές επιβαρύνσεις κ.ο.κ.».

Η ΕΛΛΕΤ έχει πραγματοποιήσει μελέτες Φέρουσας Ικανότητας σε τρία νησιά των Κυκλάδων: Σίφνο, Αμοργό, Σαντορίνη. Το δεύτερο σκέλος της μελέτης για τη Σαντορίνη εστιάζει σε τέτοιου είδους πολιτικές αποτροπής της ζήτησης και μείωσης του περιβαλλοντικού αποτυπώματος: αξιοποίηση της γεωθερμίας για ψύξη, θέρμανση και αφαλάτωση· επαναχρησιμοποίηση του νερού από υγρά απόβλητα· μέτρα για τη μέγιστα όρια κλινών, συνολικά και ανά κατηγορία, με ειδικές ρυθμίσεις για τις πιο κορεσμένες περιοχές· μέτρα για τη μείωση κλινών αν αυτό κριθεί απαραίτητο· ανώτατο όριο ΙΧ και μοτοσικλετών· ανώτατο όριο επισκεπτών από κρουαζιερόπλοια και απαγόρευση διανυκτέρευσης κρουαζιερόπλοιων στην Καλντέρα· κ.ά.

Σαντορίνη, Απρίλιος 2023. [Γιώργος Κονταρίνης/Eurokinissi]

Το υπουργείο, σύμφωνα με ρεπορτάζ της Καθημερινής, στο σχέδιο ΠΔ που έχει επεξεργαστεί, προβλέπει τη δυνατότητα ο ίδιος ο υποψήφιος επενδυτής να καταθέτει μελέτη ΦΙ, που θα εντάσσεται στη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης μιας επένδυσης.

«Αυτό μπορεί να λειτουργήσει μόνο αν υπάρχει μία επίσημη μεθοδολογία, με αυστηρούς δείκτες και κριτήρια, έναντι της οποίας μπορεί να ελεγχθεί η μελέτη του υποψήφιου επενδυτή», σημειώνει ο Δελλής. «Αν μάλιστα η μεθοδολογία αυτή περάσει με επιτυχία τη δοκιμασία του ΣτΕ κατά το στάδιο επεξεργασίας του ΠΔ, το κέρδος θα είναι διπλό: και θα προστατεύεται καλύτερα η βιωσιμότητα των νησιών και οι σχεδιαζόμενες επενδύσεις θα απολαμβάνουν αυξημένη ασφάλεια δικαίου».

Για τον Μιχάλη Ιακωβίδη, καθηγητή Στρατηγικής στο London Business School και σύμβουλο στρατηγικής της ΕΛΛΕΤ, οι δείκτες και η μέθοδος δεν αρκούν – χρειάζεται αναδιάρθρωση του διοικητικού μηχανισμού, ενδεχομένως με μία υπηρεσία με την αποκλειστική αρμοδιότητα εποπτείας της ΦΙ και αποφασιστική εξουσία (π.χ. ακύρωσης επενδύσεων που δεν τηρούν τις προδιαγραφές).

Μελέτες στο συρτάρι

Εν τω μεταξύ, το τροποποιημένο Ειδικό Χωροταξικό για τον Τουρισμό ακόμα εκκρεμεί. Το πρώτο τέτοιο πλαίσιο είχε εγκριθεί το 2009 οδηγώντας σε προσφυγή έξι περιβαλλοντικών οργανώσεων εναντίον του. Το 2013, πριν το ΣτΕ εκδώσει την απόφασή του, το υπουργείο Περιβάλλοντος θέσπισε νέο χωροταξικό. Αυτό ακυρώθηκε το 2015, με αποτέλεσμα να επανέλθει σε ισχύ το παλαιό – αλλά κι αυτό ακυρώθηκε, ως παρωχημένο, το 2017. Η ανάθεση της μελέτης του τροποποιημένου πλαισίου έγινε το 2018 και έχει ολοκληρωθεί εδώ και δύο έτη, αλλά ακόμα δεν έχει τεθεί σε διαβούλευση.

Παράλληλα, το Περιφερειακό Χωροταξικό του Νοτίου Αιγαίου είναι το μόνο από τα 13 που δεν έχει ακόμα κυρωθεί· οι Ειδικές Περιβαλλοντικές Μελέτες που εξειδικεύουν το καθεστώς προστασίας στις περιοχές Natura δεν έχουν ακόμα εγκριθεί (εκτός από μέρος μίας)· και το χωροταξικό για τις ΑΠΕ παραμένει κι αυτό ακόμα στο συρτάρι.

«Δεν είναι τυχαίο ότι όλα αυτά τα ρυθμιστικά πλαίσια βρίσκονται σε εκκρεμότητα. Αν δεν απαντηθεί σωστά το ερώτημα της Φέρουσας Ικανότητας, ο σχεδιασμός κινδυνεύει από διγλωσσία, δηλαδή άλλα να προβλέπουν τα υπό εκπόνηση χωρικά σχέδια για τα νησιά και άλλα οι μελέτες για τις προστατευόμενες περιοχές. Ένας σχεδιασμός με αντιφάσεις δεν είναι σχεδιασμός», σημειώνει ο Δελλής.

Το ιστορικό

Η έννοια της Φέρουσας Ικανότητας εισήχθη στη νομολογία από το Ε’ τμήμα του ΣτΕ το 1992, υπό την προεδρία του Μιχάλη Δεκλερή. Όπως σημείωνε κορυφαία δικαστίνα του ΣτΕ σε εκδήλωση της ΕΛΛΕΤ τον Μάιο του 2015, «με τα Πρακτικά Επεξεργασίας (ΠΕ) 246 και 586/1992 και 398/1993 που αφορούσαν σχέδια διαταγμάτων για την έγκριση πολεοδομικών μελετών σε παραθεριστικούς οικισμούς (στο Κρανίδι και στην Κάρυστο), το Ε’ Τμήμα τόνισε ότι περιεχόμενο του προβλεπόμενου στο άρθρο 24 παρ. 1,2 του Συντάγματος χωροταξικού σχεδίου είναι η ορθολογική διάταξη των ανθρωπίνων δραστηριοτήτων στον γεωγραφικό χώρο και ότι μόνο μέσα σ’ αυτό τον ευρύτερο σχεδιασμό επιτρέπεται η ίδρυση νέων οικισμών, κατά την οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη σειρά κριτηρίων, ιδίως όμως τα ανώτατα όρια ανάπτυξης της περιοχής άνευ αλλοιώσεως της φυσιογνωμίας της ή υποβαθμίσεως της ποιότητας ζωής, τυχόν κορεσμός τομέων και αναγκών κ.λπ.».

Η πλέον Πρόεδρος της Δημοκρατίας Κατερίνα Σακελλαροπούλου στην εκδήλωση για τα 50 χρόνια από την ίδρυση της Ελληνικής Εταιρείας Περιβάλλοντος και Πολιτισμού (ΕΛΛΕΤ), 21 Σεπτεμβρίου 2023.

Τα λόγια ανήκουν στην τότε αντιπρόεδρο του ΣτΕ, Κατερίνα Σακελλαροπούλου. «Το Ε’ Τμήμα», συνέχισε η μετέπειτα Πρόεδρος της Δημοκρατίας, «ανέδειξε τη σπουδαιότητα των ευαίσθητων οικοσυστημάτων, όπως τα μικρά νησιά και οι ακτές. Ιδιαίτερα για τα μικρά νησιά και τις Κυκλάδες τόνισε την προέχουσα ιδιότητά τους ως απομονωμένων οικοσυστημάτων με σημαντική βιοποικιλότητα και μεγάλο ανάπτυγμα ακτών, με χαρακτηριστικό την ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου τους, τα οποία, ως εκ τούτου, έχουν εύθραυστη ισορροπία και αποσταθεροποιούνται εύκολα από εξωγενείς παρεμβάσεις».

Ειδικά σε σχέση με τον τουρισμό, είχε αναφερθεί στην απόφαση ΣτΕ 50/1993, με αφορμή ξενοδοχειακή μονάδα στο Πάπιγκο στα Ζαγοροχώρια, λέγοντας ότι ο ΕΟΤ οφείλει στην ορθολογική κατανομή της τουριστικής δραστηριότητας «χωρίς υπέρβαση των ορίων κορεσμού κάθε περιοχής, που εκτιμώνται ενόψει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών της και ιδίως της ευπαθείας της περιοχής και σε εναρμόνιση προς τη φυσιογνωμία της».

Στην Ευρώπη και τον υπόλοιπο ανεπτυγμένο κόσμο, σημειώνει στη διδακτορική του διατριβή ο μηχανικός πολεοδομίας Πάνος Βουλέλλης, η ΦΙ είναι κυρίως ένα εργαλείο για τη σωστή διαχείριση τουριστικών προορισμών ώστε να εξασφαλίζεται η μέγιστη δυνατή ικανοποίηση των επισκεπτών. Αντιθέτως, εξηγεί, στην Ελλάδα ήρθε στο προσκήνιο εξαιτίας της ανάγκης, με δεδομένη την απουσία χωροταξικού σχεδιασμού, προστασίας ευαίσθητων νησιωτικών οικοσυστημάτων από τον υπερ-τουρισμό.

«Η Φέρουσα Ικανότητα δεν συνδέεται μόνο με αριθμό κλινών», λέει ο Μιχάλης Ιακωβίδης. «Αναφέρεται στην ανθεκτικότητα των υποδομών και των φυσικών πόρων, αλλά και στη διασφάλιση ότι θα διατηρηθούν οι ιδιαιτερότητες του τοπίου και της πολιτιστικής ζωής που κάνουν τα νησιά των Κυκλάδων μοναδικά». Παρ’ ότι η έννοια της ΦΙ είναι πλέον trending, απέχει πολύ ακόμα από το να αποτελέσει ουσιώδες εργαλείο για τον ευγενή αυτό σκοπό.

Κεντρική εικόνα: AXP Photography/Unsplash

ΠΗΓΗ: ΒΙΩΣΙΜΕΣ ΚΥΚΛΑΔΕΣ